6月1日起，我省长治、大同两市中院试行行政案件相对集中管辖，即每个市均指定了三家县级法院负责全市的“民告官”案件，基本实现了行政案件异地审理。此举通过司法审判区域与行政管理区域的有限分离，减少了法院审理当中受到的不当干预。

从试点实践看，当事人、法院及律师等对集中管辖制度表示期许和赞同，但欣喜之余，各方也有隐忧，提出了问题及建议。

从为难畏难到异地化解

“单位和个人都怕惹麻烦，我们曾经连续好几年无案可审！”7月9日，记者采访某基层法院行政庭的一名退休法官，他如此描述行政案件审判面临的窘境。

行政诉讼法实施20多年来，行政案件最主要和常见的管辖方式是属地管辖，本县案件本县审。然而行政案件在法院普遍遭遇“立案难、开庭难、判决难”。为何？行政案件是公民起诉行政执法部门执法不当的案件，也就是“民告官”的案件。

当人们把矛头指向法院时，法院、法官也有话说。“我们吃人家的（意指政府，编者注），喝人家的，怎么好意思审人家、判人家败诉！”一位基层法院院长直截了当地说。记者走访部分基层法院，大家普遍反映，行政案件犹如烫手山芋，不受理抑或顶着压力判，法院、法官都很纠结。从为难再到畏难，直至“无案可审”。

今年年初，最高法院决定在全国试点行政案件相对集中管辖。7月10日，记者从试点的长治、大同两市中院获悉，政策试行一个多月来，“民告官”案件基本实现异地管辖，基层法院受到的地方不当干扰减少。如襄垣县法院在6月1日试点第一天受理武乡农民李某等三人告武乡国土局行政不作为案，及时开庭、审理，一审判决武乡国土局败诉。

受访的试点法院法官普遍表示，行政案件相对集中管辖后，通过积极的司法实践和媒体的宣传，地方行政机关依法行政的意识有了改观，主要体现在被告行政机关重视，单位“一把手”出庭。襄垣县法院行政庭庭长秦丽斌认为异地管辖有效化解了法院的尴尬，“案子多了，顾虑少了。”

异地管也需设“防火墙”

行政案件异地管辖能否有效防止地方不当干扰，地域相对隔离能否杜绝“官官相护”，就当事人的疑虑，记者展开调查。

据相关负责人介绍，长治、大同两试点中院都制定了 《开展行政案件相对集中管辖试点工作方案》，进一步明确试点法院和非试点法院、中级法院和县区法院、法院内部各个机构之间，在立案、审理、执行各阶段的分工和职责。

各试点基层法院在司法实践中，采取针对性的措施应对和抵制不当干扰。襄垣县法院积极探索，大力推进审理过程公开，邀请新闻媒体、人大代表等旁听庭审，接受社会监督，以公开促公正。在内部，由常务副院长分管行政庭，规定典型行政案件必须由院审判委员会讨论决定。

推进司法公开是最高法院的明确要求，在行政案件的审理中尤为重要，因为行政审判有民主与法制的“晴雨表”之称。省高院行政庭庭长任生林表示，为营造良好的司法氛围，促进司法与行政的良性互动，还将适时发布上年度的山西行政审判“白皮书”。他坦言，行政案件异地管辖不等于进了“保险箱”，严防新的行政干预途径的形成，必须有针对性地再建防止地方不当干扰的“防火墙”，对照法律，依照事实，公正审判。在法院内部的制度和程序上，法院设有合议庭、审判长联席会议、审判委员会三道“防火墙”。特别是对社会关注的一些复杂、疑难、敏感案件，法院排除干扰，依法审理。

“打补丁”更待完善法律

“‘民告官’案件确实步步维艰，关键是法院很难做到依照法律规定独立行使审判权。”山西大学法学院教授陈晋胜认为，行政案件异地管辖以极小的改革成本产生了较大的社会效应，主要在于打破了原有的司法管辖格局，使得受案法院相对超然，容易排除各种干扰。但法院的人、财、物都受制于地方政府，此项政策是在现行体制下实行的局部改革，还不可避免地存在一些问题，“从长远来看，‘打补丁’补制度漏洞之余，建议尽快修订完善行政诉讼法等相关法律制度。”

山西锋卫律师事务所安雁律师认为，行政案件异地管辖对促进案件的公正审理起到了一定的推动作用,但这种制度影响了诉讼程序的安定性,打乱了上下级人民法院之间的关系，同时增加了当事人双方的诉讼成本,无法从根本上摆脱当前行政诉讼的困境。就改革时机与成效而言,她建议重新配置中级法院与基层法院的初审管辖权。

据任生林庭长介绍，国家有关部门已将行政诉讼法的修订列入日程，行政案件相对集中管辖试点就是在为法律修订积累司法实践经验，“行政案件相对集中管辖自上而下推行，回应了社会的期待，但任何法律的实施、修订、完善都是一个循序渐进的过程。”

记者手记

行政案件相对集中管辖是顶层制度设计，在自上而下的推动下，基层法院已进行了积极的司法实践。不怕慢就怕站，有问题并不可怕，关键是我们已开始正视问题，逐步探索加以解决。法院的“吃喝”表面是政府管，实质是群众养着。结合群众路线教育实践活动，各级法院“司法为民”要挂在嘴上更要说到做到。

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山西各级法院在2012年度共受理行政一审案件1225件，同比下降24.48%。在一审判决中，行政机关的总体败诉率近30%，比上年有所下降。

行政审判“白皮书”，即行政案件司法审查报告。上海市高院于2004年2月发布 “新中国成立以来中国法制史上的首份行政审判‘白皮书’”。最高法院在2009年年初下发 《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》。目前，河南、湖南、浙江、甘肃、云南、辽宁、海南、内蒙古等省区已发布过年度行政审判“白皮书”。

本报记者 郭建军