纪律检查体制改革的实质性突破

　　《决定》针对党的纪律检查机构在发挥作用方面存在的不足，提出了改革和创新的任务，并对纪委、派驻机构、巡视机构都确定了改革路径

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出，要改革党的纪律检查体制。在反腐败面临严峻形势之际，将纪律检查监督工作的体制机制改革创新，列入全面深化改革中的一项重要任务，摆上了议程，意义十分重大。

　　纪检体制机制仍需完善

　　党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，也是党内行为规范的总称。为了维护党的纪律，需要有一套执行检查、监督任务的体制机制及相应的组织机构来保证。

　　权力需要监督，监督由客体和主体两个部分构成，如果没有监督者和被监督者，搞所谓自我监督，那就如同抓住自己的头发往上提。

　　这种监督又具有两大特性：其一，监督是外在的。就是说对一个权力单元(权力单元可以是一个领导班子，也可以是一个掌握权力的人)实施监督必须有外在的力量。其二，监督需要权威，这种权威是建立在地位差别基础上的。英语中监督是supervision，其中super有大一号的意思，vision是看、视。那么，监督方和被监督方之间是不平等的，监督方的地位要高于被监督方，起码要等同。正是这种大对小的特性，才使有效监督成为可能。需要说明的是，这里所说的地位大小并不能简单解释为职务级别的高低，而是一种职能。

　　中国共产党是从1927年设立党的纪律检查机构的。党的五大，产生了中央监察委员会。除了“文革”期间的九大、十大，历次党代会都产生了党的纪律检查机构。这对党能保证严格的纪律起到了十分重要的作用。

　　目前，承担党内纪律检查和监督的机构主要是几种，一种是作为党的各级纪律检查委员会及它的机关、纪委派驻机构；还有一种是派出机构。党的十三大以后，为了加强中央和地方各级党和政府直属机关党的工作，将原来的直属机关党委改为党的工作委员会，纪委也相应改为纪律检查工作委员会，纪工委是上级纪委的派出机构；另外，巡视工作既是一种制度，在党内监督中的作用越来越重要，它也有一套相应的组织机构来保证这项制度的执行。

　　不管从历史看，还是从现实看，各级党的纪律检查机构发挥的作用不尽相同，一些机构的监督职能之所以发挥得比较好，往往不完全是制度在起作用，而是人的因素在起作用。比如，这个纪委书记、纪检组长资历老、能力强，尽管在单位领导班子中排位靠后，却很有分量。可是，如果一项制度贯彻执行的好坏，人的因素在起决定作用，或者说在相当程度上由人的因素在起作用，那么，就说明这项制度本身有欠缺、有不完善的地方。

　　纪委隶属关系将有实质性改变

　　《决定》正是针对党的纪律检查机构在发挥作用方面存在的不足，提出了改革和创新的任务，并对纪委、派驻机构、巡视机构都确定了改革路径。首先就是纪委的隶属关系将有实质性的改变。

　　党章规定，地方纪委、基层纪委受同级党委和上级纪委的双重领导。在实际工作中，两个领导的作用也不是平分秋色的，同级党委的领导作用更明显。党委、纪委不但是同一体的，而且是上下级关系，按照监督工作的本质规律，纪委的监督作用就容易打折扣。

　　因此，改革党的纪委检查体制，还是要从领导体制入手。可以设想，中央纪委在党中央领导下工作，党的地方各级纪委受上级纪委领导，这就是单一领导体制。或者分两步改，先将地方各级纪委由现在的受同级党委和上级纪委双重领导，改为受上级纪委和同级党委双重领导，或者明确以上级纪委领导为主。这就涉及到修改党章，也不是党的全会所能承担的任务。

　　这次《决定》在明确双重领导的前提下，提出强化上级纪委对下级纪委的领导，并且将领导体制中两个最主要的实质性的问题，一个是履行职责的权力，一个是干部管理权限，明确由上级纪委领导管理。

　　查办案件是纪委履行职责最主要的权力。《决定》明确“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”。

　　干部管理是组织建设中最主要的职权。《决定》明确“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。

　　可以说，上述两项规定，再加上一系列的具体规定，已经从实质上理顺了纪委的隶属关系问题，其意义非常重大。

　　完善纪委派驻机构统一管理

　　派驻机构是纪检监察机关的重要组成部分。上世纪90年代开始实行纪委派驻制度，一般称为纪检组。纪检组的职能也是监督。从实践看，在履行监督职责方面表现得参差不齐，有好有差。

　　按现有规定，纪检组长是这个单位领导班子成员，他是有一票的，是这个权力结构中的一分子。这样做的好处在于，由于是同一体，彼此之间不存在信息屏障，便于监督。

　　有一利必有一弊。如上所述，监督的客体主体不分，就难以实施有效监督。在一些部门，纪检组长还兼任机关党委书记，在实际工作中参与许多具体事情。种种利益，千丝万缕，割不断，理不清。大家都在一幢楼里办公，一个饭堂吃饭，抬头不见低头见，七八年下来，甚至一二十年朝夕相处，一旦有人犯事，处置中，恩怨感情的因素不可能一点不起作用，包公斩包勉，还唱了一大段戏呢。

　　《决定》提出，全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。那么，要明确隶属关系，对上负责，应该还有一些具体规定，比如，努力减少与派驻单位的利益关系等。

　　加强巡视制度建设

　　现在腐败分子的暴露，主要是靠举报，另一个就是日益彰显监督功能的巡视制度。现在的巡视制度始于1996年，已经积累了十多年的经验。随着这项制度在实践中不断完善，它在党内监督方面已发挥越来越重要的作用。为什么能这样，根本原因就在于它反映了监督的本质规律，即监督主体与客体的分离。因此，一致看好的巡视工作的势头要保持下去，必须坚持按权力监督的规律行事。

　　历史上有成功的经验，也有失败的教训。我们知道，总督、巡抚是明清两代权力极大的封疆大吏。实际上，总督的第一官衔是都察院右都御史(类似于现在中央纪委副书记、监察部副部长的官职)，巡抚的第一官衔是右副都御史。这些官职原先都是朝廷派巡地方的中央监察官。巡抚、总督在组织系统上都属于都察院，不是地方行政官员。由于利益等原因，慢慢介入地方事务，最后盘根错节，尾大不掉，演变成地方官了，同时也就失去了监察职能，明清两代的腐败也随之泛滥得不可收拾。

　　总之，巡视要能真正发挥作用，一定要遵循权力监督的规律，切断与被巡视地方和单位的利益关系。同时，要坚持“巡”而“视”之，全面覆盖，真正发挥好巡视的作用。(文/宋庆森 中央纪委驻新华社纪检组副组长)

(来源:《瞭望》新闻周刊)