□法治政府评估报告之“全面履职”篇

    编者按

    当前，法治政府建设的状况如何？在哪些方面取得了进步？哪些方面存在短板？为早日实现“基本建成法治政府”的目标，法治政府建设应该在哪些方面发力？

    学界试图用实证研究的方法回答上述问题。中国政法大学法治政府研究院评估团队依据自主研发的指标体系，从今年1月至9月，对100个城市的法治政府建设情况进行了全面评估。评估报告回答了上述问题。

    鉴于这一研究的权威性和指导性，法制日报编辑部特邀请参与调研的专家为本报撰稿，开辟“法治政府评估报告”专栏，从全面履职、法治政府建设的组织领导、依法行政制度体系、行政决策、行政执法、政务公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决等角度陆续刊登。

    【提要】

    “依法全面履行政府职能”平均得分为82．81分（总分100分）

    排名前五的城市分别是：广州、台州、汕头、东莞、南京

    得分最高的子项目为“权力清单的公布及动态调整情况”

    得分最低的子项目为“重特大安全事故发生情况”

    □　詹承誉

    中国政法大学法治政府研究院评估小组完成了对100个地方政府履职情况的评估。评估发现，当前100个城市平均得分为82．81分，表明各地政府在依法全面履行政府职能总体较好，尤其是在行政审批制度改革方面取得较大的进展。但是部分被评估城市仍存在机构臃肿、行政审批中介清单不清晰、应急管理建设形式化等问题。

    百家城市中，表现优异的分别是：广州、台州、汕头、东莞、南京。

    机构臃肿背离大部制改革方向

    党中央国务院下发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020）》（以下简称新《纲要》）明确要求“深化行政体制改革，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制”。

    评估小组通过检索被评估政府的政府网站，对各市政府的机构数目进行了统计。被评估的100个城市中有64个政府机构数在43个以内，说明六成以上的城市政府机构设置数趋于合理。例如，佛山市的政府机构数目远低于平均值。政府机构数目的减少有利于提高行政效率。

    但在评估过程中也发现，部分城市如济宁、沈阳、兰州、玉林、南通等城市的政府机构数目远远大于平均值，这些城市的政府机构较繁杂，不符合当今大部制改革的总体趋向。

    除了机构设置，政府副职人数也是评估组的测评项目。因为领导职数的设置是否合理也关乎服务型政府和法治政府的构建。《中华人民共和国公务员法》第四十一条规定：“公务员任职必须在规定的编制限额和职数内进行。”

    被评估的100个城市中，有72个城市（所占比例为72％）的副市长人数在7名以内（包括7名），说明大多数城市副职领导人数的设置是合理的。例如，乌鲁木齐市政府副职领导人数是4人，宁波市和唐山市是5人，这些城市的副职领导人数都低于平均值7人。但在评估过程中也发现，部分城市如包头（10名）、拉萨（15名）等市的副市长人数远远大于平均水平。

    评估报告指出，对于副职领导人数较多的城市应尽量减少领导人员的设置，防止因领导人数过多而造成办事效率低下和权责划分不明晰等问题。

    行政服务中心整合尚未完成

    在电子政务飞速发展的当今，公共服务的覆盖是否全面、公共服务的在线办理是否便捷，直接关系到民众对政府公共服务职能的评价。新《纲要》明确要求“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，实现基本公共服务标准化、均等化、法定化”。

    评估小组发现，在被评估城市中，有96％的城市做到了行政服务中心覆盖全部基本公共服务，本项指标得分相较于去年有一定进步。但也有48％的城市存在着行政服务中心缺乏在线查询、办理、追踪等功能，而这一现象不利于现阶段持续深化行政管理体制改革、推进城市治理体系和治理能力现代化。

    评估报告指出，提高行政服务中心整合程度是提升服务水平的重要途径之一。建议积极稳妥地建设政务信息网络平台，实现政务部门之间互联互通与资源共享，通过电子政务建设变8小时办公为24小时全天候办公。

    新《纲要》明确要求“全面清理行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项。最大程度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定”。

    相较于去年，各个被评估城市对承担行政审批在线办理业务的网站进行了大力改进。在评估中可以观察到，所有评估城市的政务网站都建设完毕，其中绝大部分城市已经开通了行政审批网上办事大厅，并且实现了一定的行政审批在线办理功能。仅有两座城市网站建设较差，页面杂乱，未实现行政审批在线功能。

    超半数城市应急管理不及格

    《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》对于应急预案和突发事件应对都作出明确规定。

    评估小组经观察发现，目前各地方政府都逐步建立了突发事件应急预案体系，对于应急预案建设的重视度有较大提升，特别是部分城市已建立了地方应急管理网站，对总体预案、部门预案以及专项预案都进行了分类管理。

    然而，仍有超过一半的城市对于应急预案的建设存在各种问题，包括预案覆盖面小，未作详细分类，预案内容不全面等。不少地方政府的应急预案是照抄照搬中央政府或其他地方政府的预案，并未针对本市的具体经济社会和自然环境情况来准备。

    这种预案体系“上下一般粗”的现象，必然导致应急预案缺乏针对性、预见性和可操作性。此外，地方的应急预案数字化程度低等问题普遍存在。报告指出，各地方政府亟需结合本地实际情况对本地区风险作出评估和分析，解决各部门应急预案间交叉混乱缺乏协调统一性的问题，研究制定更为全面有针对性的专项应急预案和部门应急预案。

    重特大安全事故多发频发

    当前我国城市尤其是特大城市的安全防范工作仍需加强。

    被评估的100座城市中，仅有25％的城市在2016年未被通报较大及以上安全事故。其余75％的城市都发生过一次或两次较大及以上安全事故。其中重庆市发生一次特大安全生产事故，造成33人死亡。

    安全生产法第七条规定：国务院和县级以上地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。

    报告指出，各级政府需进一步加强对各类安全风险的风险评估和隐患排查工作，最大可能降低重特大事故发生的概率和造成的损失。把安全生产法的要求落到实处。

    评估者说

    □　詹承誉

    2017年度评估中，依法全面履职这一指标平均得分为82．81分，是连续五年的评估中首次平均分超过80分，表明各地政府在依法全面履行政府职能表现较好，在工作中保持了较好的效果和前进的态势。各被评估城市采取了多种措施，加强推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，保证在法治轨道上开展工作，在行政审批制度改革方面取得较大的进展。但部分被评估城市仍然存在着机构臃肿、行政审批中介清单不清晰、行政审批事项无专栏、城市风险治理能力不足等问题，具体表现如下：

    一是政府机构设置及职能整合仍需完善。评估发现仍存在部门数量过多，部门冗杂的情况。由于过去政府部门设置过多，存在着部分的职能重叠，同时部门间相互牵制和协调不畅，影响了公共服务提供的整体质量，使得老百姓的获得感不足，公众满意度评价得分不高。

    二是行政审批在线办理便捷性仍然不足，部分城市无发布专栏。绝大部分政府的行政审批事项能做到清晰、全面、准确、及时的公布，但仍有部分城市缺少发布专栏，在线办理便捷性仍然不足。评估发现区域不平衡依然突出，人才缺乏和硬件建设落后等原因使得西部大多数城市网上行政审批工作水平较为落后，大部分事项仍需要通过传统的路径办理。

    三是城市风险治理能力依然不足，重特大事故仍然多发频发。这一方面体现为地方应急预案体系不完善，预案内容缺乏针对性和可操作性。另一方面重特大事故仍然多发频发，其中北上广深等特大城市也面临着较为严峻的安全风险，城市风险治理能力亟需提升。

    为此，当前各地政府亟需从以下方面进一步深化改革，推进政府依法全面履职。

    首先要坚持依法行政，高效履职。加快法治政府建设，推进行政管理的制度化、规范化和法治化，认真执行政府组织法律法规和机构编制管理规定。根据经济社会发展需要，重点围绕转变经济发展方式、完善基本公共服务、健全公共治理机构。加强不同层级间政府机构改革的衔接。坚持权责一致。合理界定和配置政府部门职能，理顺职责关系，明确和强化部门责任，着力解决多头管理、权责脱节的问题。

    其次要积极应用“互联网＋”技术，推进政府服务的透明化和便捷化。要把电子政务作为一种服务手段，与政府的行政审批制度改革相结合，一方面深化行政审批制度改革，进一步简化许可环节，规范办事程序，建立健全行政审批监督制约机制和配套制度；另一方面大力推进电子政务，提高政府工作透明度和公信力。

    最后要进一步加强城市风险防控措施。加强对各类安全风险的风险评估和隐患排查工作，最大可能的降低重特大事故发生的概率和造成的损失。按类别、按部门完善相应的应急预案，将应急管理工作落到实处。创新风险评估工具和脆弱性分析方法，完善危机学习机制，切实提升城市风险治理能力。

    （作者系中国政法大学公共事业管理系主任、教授）